國(guó)外交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)
2017-12-26
PPP模式廣泛運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的歷史可追溯至19世紀(jì)中葉的法國(guó)，但真正興起是在20世紀(jì)90年代初期英國(guó)引入“PFI”模式之后，后來(lái)又從歐洲傳至世界各國(guó)，發(fā)展至今，PPP模式已在交通、水務(wù)、電力等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中被廣泛應(yīng)用。
在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，國(guó)際上有不少成功案例，如英國(guó)1991年開(kāi)通的第一條以PFI模式修建的收費(fèi)公路—伊麗莎白二世達(dá)特福德橋，合同約定20年的運(yùn)營(yíng)期，得益于開(kāi)通后通行量穩(wěn)定增加，實(shí)際僅10年半就收回了投資成本。與此同時(shí)，因需求變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)較大等原因，也出現(xiàn)了不少失敗案例?；诖嗽颍陙?lái)以公路為主的交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中出現(xiàn)了諸多改革創(chuàng)新。
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失敗的三大原因
PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制主要有使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)三種方式，使用者付費(fèi)項(xiàng)目中經(jīng)常被提及的一個(gè)典型失敗案例，是澳大利亞2010年開(kāi)通的布里斯班市克萊姆・瓊斯隧道建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目。隧道開(kāi)通后，實(shí)際通行量?jī)H為預(yù)測(cè)需求量的1/3左右，開(kāi)通次年便無(wú)法運(yùn)營(yíng)下去，最終發(fā)展至社會(huì)資本方將預(yù)測(cè)需求量的咨詢公司告上法庭的地步。美國(guó)的典型失敗案例之一，是2014年經(jīng)營(yíng)破產(chǎn)的印第安那收費(fèi)公路項(xiàng)目。2006年，該項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)方從州政府手中取得運(yùn)營(yíng)權(quán)后成功削減了運(yùn)營(yíng)成本，但2008年的金融危機(jī)重創(chuàng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)，受此影響，大型車的通行量低于預(yù)測(cè)，因此導(dǎo)致其收支惡化，無(wú)法承受前期為取得運(yùn)營(yíng)權(quán)所進(jìn)行的巨額融資的利息重負(fù)而破產(chǎn)。發(fā)展中國(guó)家也出現(xiàn)過(guò)類似問(wèn)題。如在印度，從2005年起，政府為修整國(guó)道引入PPP模式，市場(chǎng)一度迅速擴(kuò)張，印度國(guó)內(nèi)企業(yè)之間展開(kāi)了激烈的競(jìng)爭(zhēng)，但盈利性較好的項(xiàng)目越來(lái)越少，最終很多項(xiàng)目以失敗收?qǐng)?，向這些項(xiàng)目提供融資的金融機(jī)構(gòu)也因產(chǎn)生不良貸款而逐漸惜貸，導(dǎo)致2012年以后印度PPP市場(chǎng)大幅萎縮。
分析這些案例，其失敗的共同原因主要有三點(diǎn)：一是最低需求預(yù)測(cè)過(guò)于樂(lè)觀，與實(shí)際使用量之間存在偏離；二是項(xiàng)目融資比重高；三是融資成本高。特別是2008年全球金融危機(jī)之后，經(jīng)濟(jì)減速與融資成本上升，進(jìn)一步加大了上述風(fēng)險(xiǎn)，使得PPP項(xiàng)目的收益更難得到保證。在此背景下，為應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目中的最低需求風(fēng)險(xiǎn)及融資風(fēng)險(xiǎn)，各國(guó)進(jìn)行了改革創(chuàng)新。
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改革與創(chuàng)新
應(yīng)對(duì)最低需求風(fēng)險(xiǎn)：創(chuàng)新投資回收方式
英國(guó)民眾對(duì)收費(fèi)公路的抵觸意識(shí)較強(qiáng)，不愿意使用收費(fèi)公路，為解決這一問(wèn)題，1994年英國(guó)政府引入“影子收費(fèi)”（Shadow Toll）方式取代使用者付費(fèi)方式。“影子收費(fèi)”方式是指運(yùn)營(yíng)方不直接從公路使用者手中收取過(guò)路費(fèi)，而是由政府代替使用者，以一定時(shí)期的某條路段上的通行量為基準(zhǔn)，定期向項(xiàng)目公司進(jìn)行付費(fèi)的模式。在該方式下，通行量的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到私人部門(mén)，但由于公路是免費(fèi)的，通行量并不會(huì)因?yàn)楣肥召M(fèi)變化而受到影響，也不會(huì)出現(xiàn)因經(jīng)濟(jì)環(huán)境惡化而造成通行量大幅下降的情況，因此，私人部門(mén)承擔(dān)的需求風(fēng)險(xiǎn)與使用者付費(fèi)方式下無(wú)差別。在美國(guó)，也存在類似“影子收費(fèi)”的方式，稱為通行費(fèi)（Pass through Toll）；西班牙的做法則是政府通過(guò)兜底最低收益進(jìn)一步降低運(yùn)營(yíng)方的風(fēng)險(xiǎn)，近年來(lái)這種方式甚至開(kāi)始被引入到現(xiàn)有免費(fèi)公路的拓寬工程中。
21世紀(jì)初，英國(guó)在公路、醫(yī)院等項(xiàng)目中又引入了“可用即付”（Availability Payment）方式。在這種方式下，運(yùn)營(yíng)方的收入與公共設(shè)施的使用量脫鉤，只要這些設(shè)施達(dá)到可使用的合適狀態(tài)，政府就向運(yùn)營(yíng)方支付一定的費(fèi)用，即需求風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)由政府承擔(dān)。同時(shí)，如果運(yùn)營(yíng)方提供的服務(wù)水平高于原先合同約定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，政府還會(huì)額外獎(jiǎng)勵(lì)一定的資金；反之，如果服務(wù)水平不達(dá)標(biāo)則會(huì)被處以罰金。政府通過(guò)這樣的方式，激勵(lì)運(yùn)營(yíng)方保持并提升服務(wù)水平。印度也有類似方式，稱為“以年支付”（Annuity Payment），始于2005年前后，應(yīng)用對(duì)象為盈利性較低的公路項(xiàng)目。2009年，美國(guó)佛羅里達(dá)州州際公路Ⅰ-595的重建項(xiàng)目中首次引入了這種方式。
2005年前后，英國(guó)在“可用即付”方式的基礎(chǔ)上創(chuàng)新發(fā)展出了“動(dòng)態(tài)管理支付”（Active Management Payment）方式。即通過(guò)設(shè)定多個(gè)指標(biāo)，對(duì)公共設(shè)施的運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平進(jìn)行評(píng)估，并綜合考量其結(jié)果以確定支付的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，如公路項(xiàng)目往往以平均速度、安全性等作為評(píng)價(jià)指標(biāo)。采用該方法的前提是合理設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo)，以及切實(shí)運(yùn)用這些指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，雖然具有一定的難度，但這種方式可以引導(dǎo)運(yùn)營(yíng)方進(jìn)行形式多樣的創(chuàng)新，也能提高公共設(shè)施的價(jià)值。
應(yīng)對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)：加強(qiáng)政府的政策扶持
為降低私人運(yùn)營(yíng)方的融資風(fēng)險(xiǎn)，政府逐漸建立起支持私人運(yùn)營(yíng)方融資的制度和機(jī)制，主要措施是降低私人運(yùn)營(yíng)方初期的投融資成本，提高PPP項(xiàng)目的盈利性，擴(kuò)大適用PPP模式的項(xiàng)目范圍。
在發(fā)達(dá)國(guó)家，政府提供的支持多以投融資為主。如在美國(guó)，2012年由聯(lián)邦政府主導(dǎo)的主要面向交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資制度—TIFIA貸款（Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act）的預(yù)算大幅增加。TIFIA是聯(lián)邦政府主要針對(duì)大州政府、基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)私營(yíng)企業(yè)等聯(lián)邦政府以外的機(jī)構(gòu)實(shí)施的大規(guī)模公共交通項(xiàng)目，在滿足設(shè)定條件的前提下，提供融資、債務(wù)擔(dān)?；蛟O(shè)定緊急信貸額度等支持。不過(guò)迄今為止使用最多的還是直接提供融資，實(shí)際上已淪為單純的資金補(bǔ)助項(xiàng)目。2014年6月，聯(lián)邦政府對(duì)水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)了同樣的制度。
在發(fā)展中國(guó)家，為了支持PPP的發(fā)展，印度財(cái)政部2005年引入了適應(yīng)性缺口補(bǔ)償基金（Viability Gap Funding，簡(jiǎn)稱VGF）機(jī)制。該基金由財(cái)政撥款，運(yùn)營(yíng)資金為200億盧比。PPP項(xiàng)目中，投標(biāo)者在參與投標(biāo)過(guò)程中提出資金需求方案，政府向中標(biāo)的私人運(yùn)營(yíng)方提供建設(shè)費(fèi)用補(bǔ)貼作為投資補(bǔ)助，基金的補(bǔ)助額上限為項(xiàng)目總投資的20%。目前，亞洲其他一些國(guó)家如印尼2012年也引入了VGF機(jī)制。
另外，還有一些國(guó)家也不斷完善各種扶持政策，如由政府出資向PPP項(xiàng)目提供補(bǔ)貼，或是為私人運(yùn)營(yíng)方的項(xiàng)目融資提供政府擔(dān)保等。
動(dòng)向及展望
以公路項(xiàng)目領(lǐng)域?yàn)橹行呐d起的PPP改革和創(chuàng)新，同樣適用于鐵路、水務(wù)等其他基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。對(duì)于無(wú)法取得使用費(fèi)付費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或具有社會(huì)效益但在使用者付費(fèi)方式下無(wú)法確定使用者付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，如果能找到合適的收回投資成本的方法，也可大幅拓展PPP模式的適用領(lǐng)域。
近年來(lái)，國(guó)外PPP改革的趨勢(shì)朝著政府支持私人企業(yè)融資與加快收回投資成本相結(jié)合的復(fù)合型創(chuàng)新方向發(fā)展。如在美國(guó)，為加速促進(jìn)州政府主導(dǎo)的PPP項(xiàng)目落地，從2012年起，聯(lián)邦政府開(kāi)始綜合使用TIFIA貸款與“可用即付”方式并使其成為制度固定下來(lái)。在印度，為激活陷入低迷的PPP市場(chǎng)，2016年初引入了融合適應(yīng)性缺口補(bǔ)償基金與“以年支付”的“混合年付”（Hybrid Annuity）方式。
2008年全球金融危機(jī)之后，國(guó)外PPP改革更多轉(zhuǎn)向增加政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)、提高私人企業(yè)參與積極性。但需要注意的是，一旦政府方承擔(dān)過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)，容易導(dǎo)致出現(xiàn)財(cái)政惡化等問(wèn)題。美國(guó)總統(tǒng)特朗普上任后，提出了“十年近一萬(wàn)億美元”的基建投資計(jì)劃，并明確指出將積極利用PPP模式，引導(dǎo)私人部門(mén)投資而不增加聯(lián)邦財(cái)政支出。但實(shí)際上2008年金融危機(jī)后，美國(guó)財(cái)政狀況一度惡化，目前政府債務(wù)余額占GDP的比重已超100%。擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資與控制財(cái)政赤字互為矛盾，據(jù)測(cè)算，改善老化嚴(yán)重的基礎(chǔ)設(shè)施所需投資勢(shì)必會(huì)增加聯(lián)邦預(yù)算，導(dǎo)致聯(lián)邦財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，赤字?jǐn)U大。另外，采用PPP模式的前提是論證在PPP模式下能實(shí)現(xiàn)物有所值，而物有所值的源泉應(yīng)該是私人企業(yè)的創(chuàng)造力而不是政府的無(wú)限制支持。政府支持力度的不斷加強(qiáng)，可能對(duì)私人企業(yè)創(chuàng)造力的發(fā)揮最終產(chǎn)生擠出效應(yīng)。
因此，今后改革的方向應(yīng)當(dāng)是創(chuàng)新發(fā)展出引導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)回歸私人企業(yè)的新模式，新模式將充分利用相關(guān)金融企業(yè)主導(dǎo)開(kāi)發(fā)的高層次金融技術(shù)。此外，像印度創(chuàng)新開(kāi)發(fā)引入的適應(yīng)性缺口補(bǔ)償基金等模式一樣，對(duì)PPP寄予厚望的發(fā)展中國(guó)家有可能會(huì)主導(dǎo)創(chuàng)新出新的模式和方法。無(wú)論是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)PPP均抱有越來(lái)越高的期待，PPP改革創(chuàng)新的步伐將繼續(xù)前行。
