國外PPP發(fā)展現(xiàn)狀及對中國的借鑒
2017-12-26
1.全球PPP分布概覽
根據(jù)PWF的數(shù)據(jù)，1985-2011年，全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價值為7751億美元，其中，歐洲處于領(lǐng)先地位，大約占全球PPP名義價值的45.6%，接下來是亞洲和澳大利亞，所占份額為24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)三者合計占11.4%。美國和加拿大所占的份額分別是8.8%、5.8％，非洲和中東地區(qū)PPP名義價值為315億美元，占全球份額的4.1%。
需要注意的是，PPP作為傳統(tǒng)交付模式的一種補充，僅在能夠更好的實現(xiàn)物有所值的情況下才得以使用，在公共投資中的比例只占一小部分。從下表可以看出，即便是PPP運用較為成熟的英國、澳大利亞等國家，PPP投資占公共投資的比例也不超過15%。澳大利亞有約50%的基礎(chǔ)設(shè)施由私營部門交付，但只有約10%-15%是通過PPP方式提供。
表1 各國PPP投資占公共投資比例
國家 PPP占公共投資的比例 國家 PPP占公共投資的比例
澳大利亞 10%-15% 墨西哥 15%
英國 10%-13% 芬蘭 10%-15%
韓國5%-10% 盧森堡 5%-10%
德國3%-5% 南非3%-5%
挪威 3%-5% 西班牙3%-5%
加拿大 1%-3% 意大利1%-3%
新西蘭 1%-3% 捷克 0%-1%
資料來源：聯(lián)合資信整理
在國外PPP實踐中，英國是最早采用PPP模式的國家，發(fā)展較成熟；加拿大和澳大利亞也是公認(rèn)的PPP模式運用較好的國家。本部分將以這三個國家為例介紹國際PPP模式發(fā)展概況。
2.英國PFI
英國是較早采用PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國家，于1992年首次提出私人融資計劃（PFI）。2012年，英國財政部進一步推出新型私人融資(PF2)，兩者最大的區(qū)別是政府在特殊目的公司（SPV）參股投入部分資本金以吸引長期投資者。政府資本的參與使得PF2模式下股本金比例從10%提高到20%-25%，化解了在資金緊缺時的融資局限性，又有助于發(fā)揮私人資本的專業(yè)能動性。同時，在PF2合同中，公共部門將承擔(dān)更多的管理風(fēng)險，如因法律、場址污染、保險等不可預(yù)見的變化引發(fā)的費用增加的風(fēng)險；PF2的融資結(jié)構(gòu)更有利于獲得長期債務(wù)融資，特別是從資本市場融資。
法律頂層設(shè)計方面：到目前為止，英國對PPP沒有專門的立法，是通過財政部不斷頒發(fā)各種規(guī)范性文件進行管理。在PFI階段，有3個政策性文件：《應(yīng)對投資風(fēng)險》（2003）、《強化長期伙伴關(guān)系》（2006）和《基礎(chǔ)設(shè)施采購：實現(xiàn)長期價值》（2008）。在PF2階段，有1個政策性文件：《PPP的新方式》（2012）。
組織保障方面：2010年前，英國負(fù)責(zé)PPP運行的機構(gòu)有兩個：（1）財政部的PPP工作組；（2）“英國合作伙伴關(guān)系”（Partnership UK），獨立于財政部，按公司化運營，市場投資人占股51%，財政部和蘇格蘭主管部門分別占44%和5%，專項支持PPP工作組遴選的PFI項目。2011年，財政部設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施局（IUK，Infrastructure UK）工作組和“英國合作伙伴關(guān)系”的職能，統(tǒng)一管理實施PF2項目。
PPP開展情況方面：根據(jù)IUK的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2012年3月16日，PFI存量項目數(shù)量為717個，其中在運營的項目為648個（2011年3月16日的數(shù)據(jù)分別為698個和632個），總投資額為547億英鎊（2011年3月16日的總投資額為529億英鎊）。從項目運作模式看，717個存量項目中，有311個項目成立了SPV。2011-2012年間，私人部門支付的資金為18億英鎊；2012年-2013年為24億英鎊，2013-2014年預(yù)計為13.58億英鎊。PFI融資方式已占到英國全部基礎(chǔ)設(shè)施融資建設(shè)的10-13%。[ 由于英國PF2于2012年才推出，而IUK最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)為截至2012年3月，因此統(tǒng)計數(shù)據(jù)中暫不含PF2相關(guān)數(shù)據(jù)。]
英國PPP模式有幾個特點：
一是較少采用特許經(jīng)營，多數(shù)情況下選擇PFI（2012年后進一步改進為PF2）。特許經(jīng)營的項目，需要使用者付費，而PFI項目則是政府付費的。由于英國的教育和醫(yī)療是全民免費，所以大多采用PFI模式。即便是交通（高速公路、鐵路等）絕大多數(shù)也是采用PFI模式，整個英國目前只有一條使用者付費的交通(公路項目公里22公里，因公路收費，使用者較少，目前政府打算收回國有)。
二是項目覆蓋行業(yè)范圍廣，以教育、醫(yī)療、交通、廢棄物處理為主。2012年3月底，英國的717個存量PFI項目中甚至包括國內(nèi)不常見的監(jiān)獄、警察局、法院等。其中，教育、醫(yī)療、交通、廢棄物處理等行業(yè)數(shù)量占比分別為28.71%、18.97%、5.30%和5.30%，合計超過50%；總投資額占比分別為20.50%、22.06%、12.78%和7.95%，合計超過60%。交通類項目投資額往往較大，雖然項目個數(shù)占比不到6%，但是其投資額占比卻超過12%。
表2 英國PFI項目行業(yè)分布
分類 項目數(shù)量（個） 項目個數(shù)占比 項目總投資額（億英鎊） 投資額占比
教育 213 29.71% 112.17 20.50%
醫(yī)療 136 18.97% 120.68 22.06%
其他 55 7.67% 87.64 16.02%
交通 38 5.30% 69.90 12.78%
廢棄物處理 38 5.30% 43.51 7.95%
住房 34 4.74% 17.25 3.15%
道路照明 32 4.46% 14.27 2.61%
健康 29 4.04% 12.33 2.25%
辦公用房 24 3.35% 35.34 6.46%
警察局 24 3.35% 4.75 0.87%
服務(wù)中心 24 3.35% 3.19 0.58%
消防 13 1.81% 3.95 0.72%
教育培訓(xùn) 12 1.67% 7.98 1.46%
監(jiān)獄 12 1.67% 6.37 1.16%
娛樂設(shè)施 12 1.67% 2.05 0.37%
法院 8 1.12% 1.95 0.36%
圖書館 7 0.98% 1.58 0.29%
安全教育中心 4 0.56% 0.68 0.12%
防洪 2 0.28% 1.55 0.28%
總計 717 100.00% 547.12 100.00%
資料來源：IUK
三是運營期限整體較長。運營期限在20-30年之間的項目合計占比為81.45%。也有少量項目運營期限在5年以內(nèi)的項目（占0.56%），主要為IT類項目；和部分超過40年的項目（占0.28%），主要為交通類項目（高速公路維護）和醫(yī)療項目。
表3 英國PFI運營合同年限分布
運營期限 項目數(shù)量（個） 數(shù)量占比
5年以內(nèi) 4 0.56%
5-10年（不含5年） 11 1.53%
10-15年（不含10年） 26 3.63%
15-20年（不含15年） 29 4.04%
20-25年（不含20年） 317 44.21%
25-30年 （不含25年） 267 37.24%
30-35（不含30年） 52 7.25%
35-40（不含35年） 9 1.26%
40-50（不含40年） 2 0.28%
合計 717 100.00%
資料來源：IUK
3.加拿大
加拿大是國際公認(rèn)的PPP運用最好的國家之一。自1991至2013年，加拿大啟動PPP項目206個，項目總價值超過630億美元，涵蓋全國10個省，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國防等行業(yè)。
法律頂層設(shè)計方面：加拿大各級政府積極制定基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，不斷完善PPP項目采購流程。2003年5月加拿大工業(yè)部出版的《對應(yīng)公共部門成本——加拿大最佳實踐指引》和《PPP公共部門物有所值評估指引》是目前PPP項目的主要依據(jù)。
組織保障方面：2008年，加拿大以皇家公司的形式建立了聯(lián)邦級的PPP單位——PPP加拿大（PPP Canada）。該機構(gòu)由加拿大聯(lián)邦政府所有，但按照商業(yè)模式運作，PPP加拿大通過財政部向國會報告，公司具有獨立的董事會。這種形式可以讓私人部門通過董事會監(jiān)測PPP單位的運作。PPP加拿大設(shè)立了一個總額為12億美元的“加拿大P3基金”（P3 Canada Fund），為PPP項目提供不超過投資額25%的資金支持。任何層級的地方政府都可以申請該基金，截至2013年一季度末，該基金已為加拿大15個PPP項目提供基金支持近8億美元，撬動市場投資超過33億美元。
PPP開展情況方面：根據(jù)PPP加拿大發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，自1991至2013年，加拿大啟動PPP項目206個，項目總價值超過630億美元，涵蓋全國10個省，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國防等行業(yè)。2003-2012年期間，加拿大共有121個PPP項目完成了融資方案，各項目在不同的行業(yè)分布情況如表4。這121個PPP項目在建設(shè)過程中的資本投入共計384億美元，其中醫(yī)療保健行業(yè)直接吸引了資本投入178億美元；運營與維護投入共計128億美元，醫(yī)療保健行業(yè)的運營維護投入49億美元。
表4 加拿大PPP行業(yè)分布
行業(yè) 項目數(shù)量 占比 行業(yè) 項目數(shù)量 占比
教育 7 5.79% 住房 2 1.65%
環(huán)境 5 4.13% 國防 1 0.83%
司法 14 11.57% 政府服務(wù) 2 1.65%
交通 24 19.83% 文化 7 5.79%
醫(yī)療保健 59 48.76%
合計 121 100%
資料來源：PPP Canada
4.澳大利亞
澳大利亞在運用PPP模式實施大型基礎(chǔ)設(shè)施項目方面處于世界領(lǐng)先地位。20世紀(jì)80年代，為了解決加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而帶來的資金不足問題，澳大利亞開始在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域運用PPP模式。澳大利亞的PPP模式通常采用成立SPV的方式，由SPV與政府就融資建設(shè)和運營簽訂項目協(xié)議，期限一般為20-30年。一旦SPV出現(xiàn)不能履行合約的狀況，政府可以隨時跟進；合同到期時項目資產(chǎn)將無償轉(zhuǎn)交給政府。上世紀(jì)80年代，澳大利亞PPP的運營取得了較好效益，90年代開始，政府開始大量引入私人資本，同時將建設(shè)和運營風(fēng)險更多的轉(zhuǎn)嫁給私人資本，以致私人資本負(fù)擔(dān)過重，資金難以為繼。2000年以來，澳大利亞汲取經(jīng)驗和教訓(xùn)，制定特別法律措施，充分發(fā)揮政府和私人資本的各自優(yōu)勢，以實現(xiàn)共贏。
法律頂層設(shè)計方面：澳大利亞對PPP沒有專門立法，于2008年11月頒布一系列國家政策與指南對PPP進行規(guī)范，各州在此基礎(chǔ)上再制定本地的指南。以維多利亞州為例，2000年公布的《維多利亞州合作方法》、2003年頒布的《合同管理方法》等是本地PPP項目開展的主要依據(jù)。
組織保障方面：2008年，澳大利亞創(chuàng)立全國層面的PPP管理機構(gòu)，即澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局（Infrastructure Australia，簡稱IAU），推廣PPP是該機構(gòu)的職能之一。其后，IAU發(fā)布了一整套全國公私合作指南，將PPP項目的決策過程分為投資決策階段與采購決策階段，前者確定項目的經(jīng)濟合理性和財務(wù)可行性，后者回答公私合作在投資與運行費用、工期、服務(wù)質(zhì)量、運營管理、效率、風(fēng)險分擔(dān)等方面是否優(yōu)于傳統(tǒng)采購。
PPP開展情況方面：截至2009年底[ 最新數(shù)據(jù)未能獲取。]，澳大利亞的PPP市場達920億美元，分布在國防、公路、鐵路、衛(wèi)生、教育、司法、娛樂等部門。澳大利亞PPP項目多集中在基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)領(lǐng)域，其特色在于建立嚴(yán)格的審計和績效評價機制。
三、國際PPP項目運營模式及融資模式
與其他運作模式相比，PPP模式有顯而易見的優(yōu)點：公共部門和私人部門可以發(fā)揮各自優(yōu)勢，充分利用有限資源，建立長期合作關(guān)系實現(xiàn)共贏；可以彌補公共部門資金不足的缺陷；節(jié)約管理成本和資金成本，提高建設(shè)和運營效率；提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)水平。但PPP模式又是一個十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，參與者眾多，組織結(jié)構(gòu)和形式非常復(fù)雜，需要牽頭人有很高的協(xié)調(diào)組織能力；同時PPP模式一般周期較長，前期需要收集和分析大量的數(shù)據(jù)和資料以識別項目各階段的風(fēng)險，對風(fēng)險分擔(dān)機制要求很高。從國際PPP的實踐來看，PPP項目成功的核心在于三點：契約精神、風(fēng)險共擔(dān)和利益共享。本部分將從運營模式、融資模式的角度，并結(jié)合案例對國際通常采用的PPP模式進行討論。
1.運營模式
國際PPP項目一般由政府作為發(fā)起人發(fā)起，由政府和私人部門共同投資設(shè)立。在政府與私人部門完成最初的招標(biāo)和相關(guān)談判后，PPP項目的運作模式一般而言如下圖所示：
圖2 國際PPP項目基本運作模式
資料來源：聯(lián)合資信整理
PPP運作的基本流程如下：
①政府和私人部門按比例投入一定資本金籌建PPP項目公司。通常情況下，政府部門出資比例較小，而PPP項目的特點之一就是撬動更多的社會資金。同時，股本金占PPP項目所需全部投資額的比例較小，一般在10%-30%。
?、谕ㄟ^銀行等金融機構(gòu)獲得債權(quán)融資。PPP項目的特點之一是高負(fù)債運行，一般而言，債權(quán)資金占PPP項目公司總資產(chǎn)的70%或以上。融資方式大多是通過銀行貸款（含銀團貸款）和發(fā)行債券。在最新的PPP實踐中，信托、保險資金、養(yǎng)老資金等也有介入，極大的豐富了資金來源渠道。關(guān)于PPP項目的具體融資工具和融資方式，后文將會有更多論述。
?、壅块T將特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給PPP項目公司。特許經(jīng)營期限根據(jù)項目類型不同而有所區(qū)別，一般而言在20-30年期間，項目類型以交通基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療等為主。
?、艹薪ㄉ膛cPPP項目公司簽訂建造合同，建造合同可能是BT或EPC總承包形式。供應(yīng)商與PPP項目公司簽訂設(shè)備采購或供貨合同。在這個環(huán)節(jié)，承建商可以通過墊資等方式、供應(yīng)商可以通過經(jīng)營租賃等方式給PPP項目提供中短期融資甚至是長期融資。
⑤PPP項目公司向承建商、供應(yīng)商支付相關(guān)費用。在大多情況下，SPV的發(fā)起方會同時作為項目承建商或供應(yīng)商，因此對私人資本而言，可以從以下兩方面獲得收入：一是初始股權(quán)投資回報，即資金回報；二是建造合同收入或供貨合同收入，即服務(wù)回報。
?、捱\營商與PPP項目公司簽訂運營維護合同。
?、逷PP項目公司向運營商支付相關(guān)費用。同樣，運營商一方面可以獲得資金回報，另一方面可以通過后期運營維護取得服務(wù)回報。
?、啾ｋU公司與PPP項目公司就相關(guān)債券簽訂保險合同。如美國馬薩諸塞州3號公路北段修繕擴建項目發(fā)行的30年免稅債券就購買了保險，使得債券被惠譽和標(biāo)準(zhǔn)普爾評級為AAA，從而降低了債券發(fā)行成本。
⑨對于PPP項目而言，投資回報一般包括三種模式：使用者付費、使用者付費+政府購買、政府購買。上述三種投資回報模式分別對應(yīng)三種類型的項目，即經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目和公益性項目。在經(jīng)營性項目中，使用者付費可基本覆蓋投資支出并提供合理回報。在準(zhǔn)公益性項目中，由于其具有公益性質(zhì)，單靠使用者付費可能不能完全彌補項目運行開支，因此需要政府部門通過政府購買方式提供一定的收入來源，即可行性缺口補助。如法國西班牙跨國鐵路項目，政府購買占到總投資的比例高達57%，政府購買成為該項目成功的重要因素。此外，在項目運營期間，特別是在項目收益達不到預(yù)期時，政府也會根據(jù)約定支付一定補助，即政府承擔(dān)最低需求風(fēng)險。而在公益性項目中，政府購買將作為唯一收入來源用以彌補投資成本。
?、忭椖抗鞠蚬蓹?quán)資本和債權(quán)資本分配收益。在有的PPP項目中，后期由于運營等方面的問題可能會出現(xiàn)債務(wù)重組而改變原有資本結(jié)構(gòu)的情況（即再融資），在這種情況下，項目收益的分配應(yīng)做相應(yīng)調(diào)整。如英國賽文河第二大橋項目。
2.融資模式
國際PPP項目的融資基本上采取股權(quán)+債權(quán)的模式。
從具體融資工具看，國際PPP項目可以通過股東提供股權(quán)融資，包括政府和私人部門出資，最新實踐中PPP基金也逐步參與進來。PPP項目具有高負(fù)債運營的特點，資本金比例一般在10%-30%。PPP基金的主要作用是通過撬動資源和運用專業(yè)技能尋找優(yōu)質(zhì)PPP項目，在培養(yǎng)市場過程中起到催化作用。從國際PPP基金的實際操作看，主要分為政府發(fā)起的PPP基金和市場發(fā)起的PPP基金兩大類。政府發(fā)起的基金包括加拿大P3基金、印度基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)金融有限公司（提供長期的商業(yè)貸款，最多可提供資本成本的20%貸款，還提供咨詢服務(wù)和試點擔(dān)保計劃）、瑪格麗特2020基金（為歐洲氣候變化、能源安全等其他基礎(chǔ)設(shè)施投資項目提供股本和準(zhǔn)股本金），JISSICA基金（為歐洲市政PPP項目提供貸款、股本和擔(dān)保）等。市場發(fā)起的基金包括氣候變化PPP基金（向亞行的發(fā)展成員國內(nèi)氣候與環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域的項目提供股本、貸款及基金）、菲律賓基礎(chǔ)設(shè)施投資聯(lián)盟（為菲律賓核心基礎(chǔ)設(shè)施融資提供股本和準(zhǔn)股本）。
國際PPP項目也可以通過商業(yè)貸款（包括銀團貸款）、資本市場、國家或區(qū)域性開發(fā)銀行等方式獲得債務(wù)融資。其中，資本市場的具體形式主要為地方政府債券、項目收益?zhèn)⒐緜?、以及資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等。在最新的PPP項目實踐中，為了隔離政府風(fēng)險，政府一般不直接承擔(dān)債券的償還責(zé)任，但會通過提供政府補貼、幫助申請PPP基金等方式對PPP項目融資提供支持。
美國在運用收益證券方面是最好的國家之一。項目收益?zhèn)敲绹不A(chǔ)設(shè)施債務(wù)融資的主要渠道，是僅次于國債和公司債券的第三大債券市場。通常有政府撥款、地方稅收收入或者租賃付款作擔(dān)保，可以免繳美國聯(lián)邦收入所得稅（和一些地方稅），直接降低融資成本達2個百分點。
在PPP項目的債券融資中，由于債券存續(xù)期較長，可能會采用通貨膨脹指數(shù)化債券來規(guī)避通脹風(fēng)險。通脹指數(shù)債券是指債券的本金或利息根據(jù)某種物價變量定期進行調(diào)整的債券工具。如澳大利亞皇家婦女醫(yī)院項目中，債務(wù)融資為2.93億美元（穆迪評級為Aa2），其中就包括1.45億美元的28年期指數(shù)化年金債券（Indexed Annuity Bonds，IABs，通脹指數(shù)化債券的一種）。
此外，從廣泛意義上講，EPC總承包商可以通過BT等形式、設(shè)備承包商可以通過經(jīng)營租賃等形式對PPP項目提供融資便利。
圖3 國際PPP項目融資渠道
資料來源：聯(lián)合資信整理
從資金來源看，目前國際PPP項目對銀行渠道的資金來源依賴嚴(yán)重，銀行資金大約占全部資金渠道的70%-80%，甚至更高。各個國家都在研究探索降低對銀行資金的依賴，包括通過債券融資提高資本市場的比重，以及推動股權(quán)投資者在股權(quán)投資領(lǐng)域發(fā)揮更重要的作用（如加拿大和澳大利亞的養(yǎng)老基金）。PPP項目的利潤率屬于低利潤率，因此追求高收益率的產(chǎn)業(yè)資金、及高風(fēng)險高回報的資金均不適合投資于PPP項目。而追求長期穩(wěn)定回報的養(yǎng)老基金、保險資金則與PPP的收益回報特點具有高度的匹配性。以加拿大為例，加拿大養(yǎng)老基金是國內(nèi)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要力量，在PPP模式中也不乏養(yǎng)老基金的身影。養(yǎng)老基金的參與方式包括以股權(quán)形式參與PPP項目，或持有PPP相關(guān)債券等。
3.案例分析
國外PPP案例較多，本部分從經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目和公益性項目三個角度各選取成功和失敗案例來進行分析。正如前文所述，經(jīng)營性項目是采用使用者付費方式獲得投資回報，準(zhǔn)公益性項目則是采用政府購買+使用者付費方式獲得投資回報，而公益性項目主要是采用政府購買方式獲得投資回報。
a)經(jīng)營性項目
i.成功案例——英國賽文河第二大橋項目
賽文河位于英格蘭與威爾士之間，阻斷了兩岸交通。1966年，賽文河第一大橋建成通車，但隨著交通流量的增長，到20世紀(jì)80年代中期，第一大橋已難以滿足通行需求，需新建第二座大橋。英國政府決定采用PPP模式吸引社會資本完成第二座大橋的建設(shè)、運營和維護，同時接管第一大橋。該項目采用設(shè)計-建造-融資-運營-維護（DBFOM）特許經(jīng)營模式。該項目的社會資本方為賽文河大橋公司，由約翰·萊恩有限公司和GTM Entrepose公司各持股50%。建筑設(shè)計方為托馬斯·伯西事務(wù)所；結(jié)構(gòu)設(shè)計方為哈爾克羅事務(wù)所、SEEE公司、吉福德事務(wù)所；建設(shè)方為VINCI公司、Cimolai Costruzioni Metalliche、弗雷西內(nèi)有限責(zé)任公司；融資方為美國銀行、巴克萊銀行。
該項目于1984年啟動前期準(zhǔn)備工作，1986年確定建設(shè)方案，1989年賽文河大橋公司中標(biāo)，1992年項目建成通車。賽文河大橋公司的唯一收入來源是第一、二大橋產(chǎn)生的過橋費收入，收入主要用于完善、運營和維護兩座大橋。定價機制根據(jù)1989年以來物價指數(shù)增長情況每年進行調(diào)整，以消除通貨膨脹因素。項目建設(shè)總成本為5.81億英鎊，包括新建第二大橋及還清第一大橋剩余債務(wù)，以及特許經(jīng)營期內(nèi)兩座大橋的運營和維護。
由于第一大橋存在嚴(yán)重老化，已對第二大橋構(gòu)成潛在的交通、收入和成本風(fēng)險，需要特許經(jīng)營方進行維護。這種情況對特許經(jīng)營方帶來了額外的風(fēng)險。經(jīng)過談判，特許經(jīng)營方負(fù)責(zé)對第一大橋進行維護，但以下情況除外：橋梁初始設(shè)計或建設(shè)施工質(zhì)量差；交通流量高于預(yù)期；惡劣的天氣條件。從而排除了一些難以預(yù)期或無法控制的不利因素，減輕了特許經(jīng)營方的運營壓力。
項目最終融資安排包括：銀行貸款1.9億英鎊、BEI貸款1.5億英鎊、債券1.31英鎊、政府債券6000萬 英鎊及特許權(quán)權(quán)益5000萬英鎊。為了降低債務(wù)成本，特許經(jīng)營方分別在1997年和2002年對銀行進行了重組再融資。
在該案例中，賽文河大橋公司通過對承擔(dān)的第一大橋責(zé)任的限定而限定了風(fēng)險范疇，排除了難以預(yù)期的因素；同時該項目采取了多種融資工具，包括銀行貸款、發(fā)行債券、政府債券、以及特許權(quán)權(quán)益等，為后續(xù)項目融資方式起到了示范作用。
ii.失敗案例——加州91號快速路
加州91號公路位于美國加利福尼亞州南部，作為連接橙縣的商業(yè)中心和河岸縣的居民區(qū)的交通要道，上世紀(jì)80年代末90年代初，由于當(dāng)?shù)乜焖俚慕?jīng)濟發(fā)展、人口膨脹和城市擴張，橙縣境內(nèi)的91號公路變得異常擁堵。加州政府采用PPP模式建造加州91號快速路項目。
加州91號快速路項目是在現(xiàn)有91號公路兩向車道的中間地帶（修建時已經(jīng)預(yù)留出來）增加雙向共四條收費車道。加州交通部以及橙縣交通局與私營合作方CPTC （California Private Transportation Company）于1990年12月就“加州91號快速路”項目簽訂了特許經(jīng)營合同。根據(jù)合同，CPTC全權(quán)負(fù)責(zé)該項目的建設(shè)，包括設(shè)計、融資、建造以及運營和維護。同時，合同規(guī)定在項目建成投入使用之后CPTC將獲得35年的運營權(quán)并獨享該項目的全部收益。項目的最終造價是1.3億美金，其中包括2000萬CPTC的直接投資，其余的是CPTC的銀行貸款。項目于1995年12月順利完工并投入使用。
值得注意的是當(dāng)時簽訂的特許經(jīng)營合同中包含了一項非競爭條款（也稱為排他性條款）：政府承諾在2030年之前不在該項目沿線兩側(cè)一英里半的范圍之內(nèi)新建具有競爭性的道路，或者升級、拓寬具有競爭性的現(xiàn)有道路。私營方CPTC稱這一條款對保護項目的合理收益至關(guān)重要。而這在當(dāng)時國際上的高速公路特許經(jīng)營項目中也是一種常見的做法。加州91號快速路在投入使用后的最初幾年極大地緩解了當(dāng)?shù)氐慕煌〒矶拢行У靥岣吡诵熊嚢踩?，同時私營方也獲得了可觀的經(jīng)濟收益。然而由于橙縣在20世紀(jì)90年代末快速地發(fā)展，當(dāng)?shù)亟煌ǔ鲂辛抗?jié)節(jié)攀升，91號公路上的交通擁堵和安全問題又再一次地擺在了政府面前。
迫于當(dāng)?shù)孛癖姷膲毫?，加州交通部?999年1月宣布將在91號公路上新建車道并連接到附近的另一條公路，以緩解交通壓力。然而，私營方在2個月后直接把加州交通部告上了法院，加州交通部拓寬91號公路的計劃違反了PPP合同中的非競爭條款，并要求其對此進行賠償。此后經(jīng)過多方嘗試，加州交通部與橙縣交通局最終于2002年以近2.1億美元（比原來的項目造價多了8000萬）的價格回購了“加州91號快速路”，才得以解決非競爭條款的限制。自2003年起，“加州91號快速路”作為一個政府收費公路項目由橙縣交通局運營管理。
該案例中， PPP項目最終以政府回購的方式提前終結(jié)。PPP項目運營周期較長，期間的不確定因素太多，政府如何在設(shè)計合同條款時為將來的發(fā)展、變化以及不確定因素留下協(xié)商和調(diào)整的空間，更好地保護社會公共利益是值得深思的問題。
b)準(zhǔn)經(jīng)營性項目
i.成功案例——法國西班牙跨國鐵路項目
1995年，經(jīng)過為期三年的談判，歐盟各國最終達成協(xié)議，決定在歐洲TEN-T鐵路聯(lián)接網(wǎng)建設(shè)中引入PPP模式。在該協(xié)議推動下，法國政府和西班牙政府依據(jù)國際鐵路聯(lián)盟標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)了一條從法國配皮尼昂至西班牙菲格拉斯的跨國鐵路。
項目總投資近10億歐元，采用BOT模式，特許經(jīng)營期為50年，項目合同文本由兩國招標(biāo)后共同確定。該項目由政府負(fù)責(zé)項目設(shè)計，社會資本方負(fù)責(zé)股權(quán)融資和商業(yè)銀行貸款；社會資本方負(fù)責(zé)項目建設(shè)。建設(shè)過程中得到法國、西班牙和歐盟共5.4億歐元的資金補助，這些補助分10次支付，每半年支付一次；特許經(jīng)營期內(nèi)，項目由社會資本方負(fù)責(zé)運營。在項目運營前3年內(nèi)采用浮動費率并對收費的上限進行了規(guī)定。
融資方面，除5.4億歐元補助外，項目還得到其他大量補貼，約占建設(shè)成本的57%。社會資本方為項目提供了銀行擔(dān)保等支持。合同規(guī)定，若社會資本方運營不合格，政府將對其進行處罰并可隨時終止合同。
該案例中，項目投資金額大，國家支持和政治承諾在推進項目招標(biāo)和進行談判過程中具有重要作用。同時，合同明確界定社會資本方的責(zé)任是建設(shè)、運營和維護，明確的責(zé)任劃分對項目實施大有裨益。PPP模式在鐵路行業(yè)具有可行性，在準(zhǔn)確預(yù)測需求量的情況下，可將大量風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會資本方。
圖4 法國西班牙跨國鐵路項目結(jié)構(gòu)圖
資料來源：《國外PPP案例選編》
ii.失敗案例——倫敦地鐵項目
倫敦市地鐵線路建設(shè)時間大多在20世紀(jì)初，上世紀(jì)90年代，由于地鐵線路老化，加上英國財政用于交通方面的預(yù)算逐年下降，因此政府選擇采用PPP模式對地鐵進行升級改造。經(jīng)過4年多的論證，分別于2002年12月和2003年4月簽署了3份PPP合同，將30年的特許經(jīng)營權(quán)分別轉(zhuǎn)讓給SSL、BCV和JNP公司。3家公司分別負(fù)責(zé)不同類別的地鐵的維護和修復(fù)，而運營和票務(wù)依然由倫敦地鐵公司負(fù)責(zé)。項目前期，3家公司為倫敦地鐵支付了約70億英鎊的直接投入。作為基礎(chǔ)設(shè)施投資回報，英國政府每年向PPP聯(lián)合體支付11億英鎊。同時，每年約10億英鎊的票款收入用于維護倫敦地鐵公司的日常開支。政府為項目貸款提供擔(dān)保。
3家公司分別由兩大聯(lián)合體控制。名為Metronet的聯(lián)合體控制了SSL和BCV兩家公司。其主要成員包括世界最大的地鐵建造商龐巴迪公司、英國大型咨詢公司阿特金斯、 EDF能源公司、泰晤士水務(wù)和英國最大的建筑公司保富比迪。另外名為Tube Line的聯(lián)合體控制了JNP。該聯(lián)合體包括美國柏克德(Bechtel)工程公司和英國最大的公眾服務(wù)提供商Amey公司。
圖5 倫敦地鐵運營模式
資料來源：聯(lián)合資信整理
然而倫敦地鐵PPP項目最終以失敗結(jié)束：2008年Metronet聯(lián)合體宣告破產(chǎn)；2010年另一個PPP 聯(lián)合體Tube Line 也宣布破產(chǎn)。Tube Line 最初希望政府為其更新的Piccadilly和北方線支付68億英鎊，但是政府的仲裁人只核定44億英鎊的費用，直接導(dǎo)致該公司破產(chǎn)。倫敦地鐵管委會支付了大約3.1億英鎊回購了他們的股票。
倫敦地鐵PPP項目失敗有多方面的原因：
政府監(jiān)管不力：政府不直接參與項目運營，但卻為債務(wù)提供擔(dān)保。這種權(quán)利和義務(wù)的不對等使得政府對項目的監(jiān)控顯得十分無力。政府希望私人部門自行發(fā)現(xiàn)實際操作中的問題并解決，但實踐中效果并不理想。雖然政府設(shè)立了審核仲裁人，卻無法從聯(lián)合體那里獲得必需的信息和成本數(shù)據(jù)，因此無法監(jiān)控成本的變化，也無法獲知聯(lián)合體的實際操作情況。由此可見政府履行監(jiān)督職責(zé)對政府方的專業(yè)水平的要求是很高的。
其次，PPP聯(lián)合體構(gòu)成過于復(fù)雜，管理混亂。聯(lián)合體成員由于利益出發(fā)點不同而意見不同，且管理者更換頻繁，對整個項目無法有效管理。
此外，公私部門矛盾嚴(yán)重。私營機構(gòu)以利潤最大化為目的，而公共部門以成本最低為目標(biāo)，二者利益常有沖突。一旦聯(lián)合體破產(chǎn)，5家企業(yè)只需為他們的投入資本金買單，對于大型機構(gòu)而言，并不是太大問題。并且他們已經(jīng)在運營期間每年獲得10億英鎊服務(wù)費收入，成本已大大降低，因此私人部門不會特別在意如何與公共部門保持長期合作關(guān)系。
c)公益性項目
i. 成功案例——加拿大薩德博里市污泥處理項目
加拿大薩德博里市污泥處理項目是加拿大第一個污泥處理PPP項目。該項目采用DBFOM（設(shè)計-建造-融資-運營-維護）模式，最終由N-Viro牽頭（負(fù)責(zé)與污泥處理設(shè)施的 技術(shù)供應(yīng)商協(xié)調(diào)），聯(lián)合PMX inc(負(fù)責(zé)項目管理)、Tribury Matheson集團和W.S. Nichols（負(fù)責(zé)污泥處理設(shè)施的建設(shè)和既有設(shè)施的升級改造）、Cole工程集團（負(fù)責(zé)工程設(shè)計）組建成聯(lián)合體N-Viro Sudbury LP負(fù)責(zé)執(zhí)行項目。
項目建設(shè)成本約6310萬美元，在竣工前全部由N-Viro Sudbury LP承擔(dān)。項目竣工后，市政府將向N-Viro Sudbury LP支付75%的建設(shè)成本約4730萬美元，其中加拿大P3基金資助1100萬美元，其余部分由市政府發(fā)債進行融資。加拿大P3基金提供資助的前提是，市政府必須證明項目可為謂納稅人提供物有所值服務(wù)。剩余建設(shè)成本1580萬美元，將由N-Viro Sudbury LP通過20年的項目運營收益逐步受償，市政府每年向其支付137.4萬美元。N-Viro負(fù)責(zé)污泥處理設(shè)施的運營和維護工作，由市政府付費。合同第一年的運營成本為280.2萬美元（實際成本將根據(jù)污泥處理量決定），之后將根據(jù)通貨膨脹和實際污泥處理量進行調(diào)整。該項目同時約定，私人資本方應(yīng)在運營結(jié)束前4年向政府提供移交保證款，確保設(shè)施達到預(yù)定移交標(biāo)準(zhǔn)。
市政府對該項目采取物有所值評價，即將政府傳統(tǒng)提供模式下風(fēng)險調(diào)整后的成本與PPP模式下社會資本方提交方案的成本進行比較。該評價體系創(chuàng)新了對PPP項目的評價方式，是目前較為流行的PPP項目評價標(biāo)準(zhǔn)。
圖3 加拿大薩德博里市污泥處理項目PPP模式
資料來源：《國外PPP案例選編》
在該案例中，政府對PPP項目的資金支持力度較大，一是通過加拿大P3基金提供資金支持，二是承諾在建設(shè)完成后回購75%的成本，最終社會資本只需籌集部分本金，從而大大降低了社會資本的資金風(fēng)險。該案例的牽頭人N-Viro系統(tǒng)加拿大聯(lián)合多個專業(yè)公司組成聯(lián)合體進行投標(biāo)，使得聯(lián)合體能最大程度的發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，確保項目的順利建設(shè)和運營。同時，該案例采用了較為流行的物有所值評價體系。
ii.失敗案例——美國馬薩諸塞州3號公路北段修繕擴建項目
3號公路北段始建于20世紀(jì)50年代，是美國麻薩諸塞州一條連接波士頓市北部郊區(qū)和新罕布什爾州的州際公路，20世紀(jì)90年代后期，3號公路北段因年久失修，急需修繕和拓寬。2000年8月，3號公路北段修繕擴建項目啟動實施。項目總投資3.85億美元，擬采用DBOM（設(shè)計-建造-運營-維護）模式，州公路局作為政府方，負(fù)責(zé)項目監(jiān)管、合同管理和質(zhì)量保證；現(xiàn)代大陸工程公司為首的項目承包人團隊作為社會資本方，負(fù)責(zé)融資、建設(shè)、設(shè)計、運營。
現(xiàn)代大陸團隊組建了3號公路北段交通改善協(xié)會來為項目融資，這是一家非盈利機構(gòu)，按照美國國稅局相關(guān)規(guī)則可發(fā)行免稅債券。3號公路北段交通改善協(xié)會發(fā)行了為期30年的免稅債券，用于支付項目施工階段的設(shè)計、建造和維護費用。由州政府利用與年度支付計劃關(guān)聯(lián)的預(yù)算撥款進行償付，由此形成了社會資本負(fù)責(zé)融資、政府負(fù)責(zé)實際出資的模式，這將有利于加快交付進度并控制項目成本。
融資方面，該項目所發(fā)行的債券由惠譽和標(biāo)準(zhǔn)普爾評為AAA級，從而降低了債券成本；由現(xiàn)代大陸公司擔(dān)任項目風(fēng)險的共同保險人；在州政府會計年度后期交付租金，以消除對流動性償債準(zhǔn)備金的需求；由所羅門美邦先期支付900萬美元作為購買協(xié)議的預(yù)付資金。
項目原計劃工期為42個月，但由于州公路局和現(xiàn)代大陸團隊在項目范圍、成本和進度上產(chǎn)生分歧，尤其是在協(xié)商合同具體條款時產(chǎn)生分歧又未能及時解決，導(dǎo)致項目被推遲了近三年。項目預(yù)算也由原來的3.85億美元調(diào)整為3.88億美元。由于項目延期，現(xiàn)代大陸團隊向州政府支付違約金380萬美元?？紤]到上述因素，州公路局不打算將當(dāng)前的DB合同擴展為一個全面的DBOM合同，作為PPP模式的一次嘗試以失敗告終。
該項目失敗的主要原因在于，州公路局和現(xiàn)代大陸團隊都沒有管理這類具有靈活性、適應(yīng)性和協(xié)作性的PPP合同的經(jīng)驗，現(xiàn)代大陸團隊也從未對項目結(jié)果承擔(dān)過如此重大的責(zé)任。此外，雙方的不信任感難以調(diào)和，尤其是現(xiàn)代大陸團隊希望在DB合同中進行成本和時間進度的調(diào)整時雙方矛盾尤其突出。
四、對中國開展PPP的啟示
通過國際PPP項目的開展情況、運作模式、融資模式及相關(guān)案例的分析，我們可以得出中國開展PPP的幾點啟示：
1.合理的風(fēng)險共擔(dān)機制
對任何一個PPP融資項目來講，風(fēng)險存在于項目設(shè)計、建設(shè)、運營管理的全過程。政府部門和私人部門都需要充分了解項目風(fēng)險，在項目伊始便應(yīng)最大可能的預(yù)測未來風(fēng)險并提出應(yīng)對方案。對于不可預(yù)知的風(fēng)險需要設(shè)定相應(yīng)的調(diào)節(jié)機制。
政府和私人資本對風(fēng)險分擔(dān)的重要原則是：將風(fēng)險分配給最有能力承擔(dān)且能產(chǎn)生最大項目效益的一方，因為它最能控制該風(fēng)險。總體上，政府部門應(yīng)該主要承擔(dān)法律風(fēng)險、政策風(fēng)險、最低需求風(fēng)險等；而私人部門應(yīng)主要承擔(dān)項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護風(fēng)險；不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。對于投資量大、運營期周期較長的項目，隨著基礎(chǔ)設(shè)施老化，私人部門運營困難也在逐步加大，因此需要在項目運作過程中完善一些具體問題，如風(fēng)險轉(zhuǎn)換、議價的透明度，政府部門對于私人部門承擔(dān)的風(fēng)險如何補償或補償多少。
PPP項目運營周期長，期間難免會遇到各種難以預(yù)見的問題，即不可抗力風(fēng)險。若問題得不到有效解決，容易導(dǎo)致項目的最終失敗。在必要的時候，政府和私人部門需要對風(fēng)險分配進行合理調(diào)整，共同解決收入低于預(yù)期、融資難等問題。因此靈活的變通機制是PPP項目成功的必要因素。在變通的過程中，政府和社會資本需始終保持高度的合作誠意，共同努力解決問題。如英吉利海峽隧道連接鐵路項目，中途就經(jīng)歷了乘客流量低于預(yù)期的問題，項目公司收入難以支持項目融資。后來通過各方的重新談判，進行了多次重組，該項目才最終得以保留。
2.公平的利益分配機制
PPP模式比較復(fù)雜，涉及到多方利益，協(xié)調(diào)利益分配是實施PPP項目的關(guān)鍵。公私雙方不僅需要充分協(xié)商，就特許經(jīng)營合同中的利益分配問題達成共識，以規(guī)避合作過程中因利益分配不均而產(chǎn)生的風(fēng)險；而且還要能夠提出讓彼此均認(rèn)可的利益分配方案，這是促進PPP項目雙方積極合作的源動力。如果收益分配結(jié)構(gòu)不當(dāng)，就會損傷合作雙方的積極性，從而導(dǎo)致項目合作破裂。
利益分配機制設(shè)計好后，還需要政府和私人部門簽訂完善的協(xié)議來約束雙方行為。同時，法律層面還需要制定完善的法律、法規(guī)保障私人部門利益。PPP項目通常前期投資額高，回報周期長，影響項目的因素多，收益不確定性大。如果沒有相應(yīng)法律、法規(guī)保障私人部門利益，PPP模式難以有效推廣。通過立法等形式，對私人部門利益予以保障，才能吸引更多社會資本進入。
3.契約精神
政府重合同、守信用的契約精神是PPP成功關(guān)鍵，是消除社會資本顧慮的首要條件。
所謂契約精神，是指商品經(jīng)濟所派生的契約關(guān)系及其內(nèi)在原則，是一種平等、尚法、守信的品格，其主要特征除了表現(xiàn)為選擇締約方的自由，還隱含著契約各方的地位平等。PPP項目需要政府與企業(yè)長達十幾年甚至數(shù)十年的合作，政府要樹立契約精神，嚴(yán)格按契約規(guī)則辦事。國外很重視PPP合同范本的制定，監(jiān)管有效與否的關(guān)鍵在于合同規(guī)定的明確程度，在特許權(quán)協(xié)議中詳盡規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)、風(fēng)險應(yīng)對及違約處理事項，強化涉及公私方的利益條款，一旦出現(xiàn)問題可依章辦事。
中國地方政府部門在以往的PPP項目執(zhí)行過程中暴露出的執(zhí)行力弱、缺乏契約精神是頭等問題。“合同是張紙，簽完隨時改”，政策隨意性風(fēng)險非常大。這種政策不確定性風(fēng)險是PPP模式的毒瘤。PPP模式若要成功推進，中國政府必須改變以往缺乏契約精神的情況，必須有一個透明公開、可預(yù)期的政策制度安排，重合同、守信用、契約精神是PPP模式的最佳環(huán)境。
4.政府監(jiān)管
政府監(jiān)管也是政府和私人部門合作關(guān)系中的重要內(nèi)容。倫敦地鐵項目失敗原因之一便是政府監(jiān)管不力。由于私人部門在運營方面有先天的信息優(yōu)勢，在項目需要進行重大調(diào)整（如改變?nèi)谫Y結(jié)構(gòu)）時，政府部門往往面臨信息不對稱的尷尬境地。因此要求政府必須在全項目周期對其進行監(jiān)管，以掌握項目運營信息。此外，由于PPP項目提供的是公眾產(chǎn)品和公眾服務(wù)，而資本的天性是逐利，這也要求政府通過監(jiān)管來督促私人部門提高服務(wù)水平。
監(jiān)管方式可以是直接進行監(jiān)管（包括聘請第三方專業(yè)機構(gòu)進行監(jiān)管）；也可以通過績效考核的方式進行監(jiān)管，如根據(jù)私人資本提供的服務(wù)水平來決定補貼金額等。監(jiān)管需要政府對項目的實際運營具有一定參與，了解項目運營情況、遇到的困難，從而對政府的管理和專業(yè)水平提出了更高的要求。中國政府需要加快政府職能轉(zhuǎn)變，從以往與私人部門合作中的主導(dǎo)地位退出，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，騰出更多的精力放到規(guī)劃和監(jiān)管上。
5.確保私人部門盈利但不暴利
確保私人部門的利益是吸引投資者的關(guān)鍵，政府部門一方面要保持項目回報率的吸引力，另一方面要考慮到整體回報率不能過高。
在純公益性項目或準(zhǔn)公益性項目中，由于沒有收入或收入不能彌補投入成本，政府應(yīng)該給予私人部門以補貼；在項目之初，政府部門和私人部門會對收益有預(yù)期，當(dāng)實際運營中收益不達預(yù)期時（如法西高鐵項目），政府部門應(yīng)按承諾給予補貼。
另一方面，政府部門應(yīng)通過相應(yīng)機制設(shè)計約束私人部門的過高收益。私人部門過高收益一方面體現(xiàn)在運營中獲得超額收益：如果是由于補貼標(biāo)準(zhǔn)過高，應(yīng)適當(dāng)調(diào)低補貼金額；如果是由于運營商提高生產(chǎn)效率，可以允許其享受3-5年的超額收益以作為提高生產(chǎn)力的獎勵。過高收益還體現(xiàn)在存量項目的溢價轉(zhuǎn)讓，導(dǎo)致使用者付費價格面臨上調(diào)壓力從而侵害公眾利益。政府部門應(yīng)制定相關(guān)約束條件限制存量項目的溢價轉(zhuǎn)讓。
6.設(shè)立國家PPP基金
PPP基金可以通過債權(quán)、擔(dān)保、股權(quán)等形式，為難以獲得市場融資的PPP項目提供資金支持，在項目條件改善后擇機退出。亞行已經(jīng)資助印度、印尼、菲律賓等國家成立PPP基金和項目開發(fā)基金，積極分享成立與運營PPP基金和項目開發(fā)基金的國際經(jīng)驗。PPP基金的主要作用是通過股權(quán)投資，解決項目初期遇到的資金難題，同時起到撬動社會資本的作用。PPP基金的另一重要作用是尋找適合的PPP項目。因為在多數(shù)情況下，一個國家的社會資本量是非常充裕的，資金并不是難題，難題在于缺乏可行的PPP項目。在條件和時間成熟時，還可以考慮設(shè)立地方PPP基金。
7.創(chuàng)新融資工具
PPP參與各方之間實現(xiàn)公平有效的風(fēng)險分擔(dān)和利益共享還需要完善的金融體系及豐富的融資工具予以支持。由于PPP項目的債務(wù)率較高（一般在70%-90%），因此融資工具的便利性和豐富程度也是影響PPP項目成功與否的重要因素。目前國際運用較為廣泛的融資工具主要還是銀行貸款（含銀團貸款），但也有部分項目嘗試采用多種融資工具，包括利用資本市場發(fā)行債券（含企業(yè)發(fā)債和政府發(fā)債），以及引進追求長期穩(wěn)定回報的資金，如養(yǎng)老基金、保險資金和社保基金等。結(jié)合中國的實際情況，可以采用以下融資工具：
a)利用傳統(tǒng)的商業(yè)貸款以及國家開發(fā)貸款等；
b)申請發(fā)行地方政府債券；
c)項目公司發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)等中長期公募債券；發(fā)行項目收益?zhèn)?；以及發(fā)行定向融資工具等非公開發(fā)行債券；
d)項目建成并運營后，在穩(wěn)定現(xiàn)金流可期的情況下可以考慮資產(chǎn)證券化；
e)引入養(yǎng)老基金及保險基金等追求長期穩(wěn)定收益的資金。目前已有的險資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的形式主要為債權(quán)投資計劃，未來還可以研究新的參與形式，如參與聯(lián)合體的組建以股權(quán)方式進入PPP領(lǐng)域、參與設(shè)立PPP基金、購買與PPP項目相關(guān)的各種公司債券/地方政府債/資產(chǎn)證券化等。
