2014年可稱為“中國PPP元年”。PPP在中國被稱為政府與社會資本的合作，財政部、國家發(fā)改委分別出臺相關《操作指南》和《指導意見》后，PPP（Public Private Partnership）作為正式制度走上歷史舞臺。收費公路在我國被視為經(jīng)營性項目，也被列入適用PPP項目的范圍。那么，公路PPP包含哪些模式，能解決我國公路建設中哪些問題，該如何進行操作，值得深入研究探討。
從世界各國看，公路建設模式跟三個概念直接相關：特許（concession）、PPP、私有化（privatation）。上世紀40年代末，政府向國有公司授予公路開發(fā)權，國有公司通過收取通行費來收回成本，即公路收費特許（toll concession），其先于公路PPP而存在，是國外收費公路建設的傳統(tǒng)模式。而后，上世紀70年代末，在私有化浪潮下，傳統(tǒng)的國有企業(yè)收費特許日益走向沒落。比如，2005年，法國通過股權出售方式，將國有公路公司私有化，系公路領域通過組織民營化產生的一種PPP模式。
上世紀90年代起始，世界各國在公路建設領域開始采用多樣化的PPP概念，統(tǒng)稱“私人資本參與公路建設”，其兩種主要模式為收費特許和“按績效支付”特許（availability-payment concession，或可譯為“可用性支付”）。
政府授予私人公路收費特許，被視為典型的公路私有化模式，日漸受到民眾排斥?；谡魏徒?jīng)濟因素考量，源自英國、加拿大的“按績效支付”特許模式日益受到各國青睞。在PPP框架下，各國紛紛開始考慮用“按績效特許”模式替代收費特許模式。
而在我國，收費公路的絕對數(shù)量位居世界第一。目前對經(jīng)營性公路，采用單一的向國有企業(yè)（國有資本占股本的50%以上）授予收費特許模式。該模式以顯性或隱性政府擔保模式為基礎，因此，政府并未真正解決收費公路融資風險的轉移，仍直接或間接表現(xiàn)為政府債務。一旦國有公路經(jīng)營公司無法償還債務，政府必須承擔償還責任。
公路PPP模式意在把融資風險轉移給私營企業(yè)，從而避免政府債務的直接增加。面對沉重的公路建設債務，我國地方政府，能否學習法國，讓國有公路經(jīng)營公司通過股權轉讓私有化，讓改制后的私營企業(yè)承擔公路經(jīng)營公司的債務？同時，在利用PPP框架時，應如何在收費特許和“按績效支付”之間做出選擇？在收費公路超額負債背景下，本研究意在給我國公路建設模式轉化提供一個參考。
國外公路PPP發(fā)展歷史及趨勢
歷史上，公路的國有化進程
在19世紀，多數(shù)國家的鐵路、隧道、道路，以及煤氣、電力和水處理系統(tǒng)最初都是私人所有、營運和融資建設。但隨著時間流逝，越來越多的基礎設施公司被管制或國有化。上世紀四五十年代的戰(zhàn)爭和經(jīng)濟危機是國有化興起的原因之一。
公路是最早實現(xiàn)國有化的基礎設施。為建設國有化公路，各國政府紛紛建立事業(yè)單位或國有公司，以承擔公路建設任務。事業(yè)單位資金源自政府撥款，直接表現(xiàn)為公共債務，該顯性債務對政府形成政治壓力。上世紀40年代起，法國、意大利、西班牙等國，最早發(fā)展出收費特許模式，將公路開發(fā)權授予國有企業(yè)，由國有企業(yè)承擔融資風險，并準許其通過收費償還債務。
政府采取公路收費特許的主要動機，是避免公共債務的增加——因為國有的特許公司債務并非公共債務的一部分。同時，政府運用特許手段，授予國有的特許公司自主經(jīng)營地位，由此特許被視為用于創(chuàng)立法律自治的工具，同時使國有特許公司在政府之外確立競爭地位。在這個層面，沒有必要引入私營部門參與，可以將特許給予一個國有實體。因此，國外最初的國有收費公路建設，都是由國有企業(yè)承擔。
由于國有企業(yè)融資源自政府信用，仍由政府擔保并兜底，一旦國有公路經(jīng)營公司出現(xiàn)財務問題，政府必須進行補貼，最終導致政府財政困難。為此，各國政府在公路建設領域紛紛采用PPP模式，以解決財政困難。
上世紀90年代，法國、意大利、澳大利亞等國允許將收費特許直接授予私人公司，并通過股權出讓，將國有企業(yè)轉化為私人企業(yè)，收費公路所有權也歸屬于私人企業(yè)，以此實現(xiàn)公共債務向私人債務的轉移。從2005年開始，法國為參與國際市場競爭，最早通過轉讓國有企業(yè)股權方式實現(xiàn)組織私有化。在公路所有權國有的限制下，英國、荷蘭等國發(fā)展出了PFI模式，在公路建設領域表現(xiàn)為影子收費模式和“按績效支付”特許模式。這些私人資本參與公路建設的模式被統(tǒng)稱為公路PPP模式。
公路PPP中特許的基本模式：收費特許和“按績效支付”特許
從國外文獻看，依據(jù)被特許者報酬來源不同，公路特許包括收費特許和“按績效支付”特許兩種類型。
收費特許是指，被特許者的報酬完全來自第三方使用者的支付，與政府支付無關（參見圖1公路PPP制度類型二）。在該模式下，被特許者為工程的所有權人，承擔工程的設計、建造、融資、營運、保養(yǎng)，并與政府簽訂整體性特許契約，被特許者通過向第三方收費，來收回投資并獲得報酬。采用該模式的主要有法國、西班牙、意大利等。在建設領域，這種模式一般稱之為BOT，如最終不移交資產所有權，則稱為BOO。
按績效支付特許是指被特許者的部分或全部報酬來自政府的支付（參見圖1公路PPP制度類型一）。在該模式下，資產所有權歸政府，被特許者負責工程的設計、建造、融資營運，也與政府簽訂整體性契約。政府通過分期支付方式，用財政資金償還被特許者的投資和支付報酬。被特許者一般將公路建好后先移交政府，再租賃經(jīng)營。這在建設領域稱之為BTO（美國以設計、建造、融資、營運表示，縮寫為DBFO）。
按績效支付，為政府和被特許者的義務封頂，相關債務由私營企業(yè)承擔，不直接在政府公共債務中體現(xiàn)。與政府一次性拿出建設資金相比，“按績效支付”部分已被特許期限所平均，體量非常小，將其在財政預算中列支，也只占一小部分。因其對縮減公共債務有利，且規(guī)避了收費特許資產私有化的政治詬病，同時能實現(xiàn)公路的免費通行，減少與使用者的矛盾，因而日益受到各國政府青睞。該模式系英國、加拿大主導的新興模式，國內實踐中已開始采用，如杭州錢江四橋采用的影子收費模式就是其中之一。
公路收費特許的沒落和“按績效支付”特許的崛起
對公路授予收費特許，被視為公路私有化的基本途徑，涉及多方面風險，特別是嚴重的政治風險，西方國家對此特別謹慎。比如，加拿大迄今為止只有407電子收費高速公路適用收費特許，由私人承擔交通流量和收入風險，其他都采用“按績效支付”特許承建，由政府承擔交通流量和收入風險。
目前，英國和加拿大的公路PPP主要依賴“按績效支付”特許來實現(xiàn)。從2011年開始，法國、西班牙開始推進第一個“按績效支付”特許。在美國，佛羅里達的I-595收費高速公路是首條采用 “按績效支付”特許模式的收費公路，該公路的收費不是特許的一部分，所收費用歸政府保管，政府按績效向特許公司支付報酬。德國高速公路對私家車并不收費，除了重型卡車以及偶爾收費的橋梁、隧道。但為升級高速公路，德國政府開始采用影子收費，依據(jù)交通流量支付報酬，特許公司獲得30年特許權。從2007至2011年，德國有6條公路采用影子收費支付模式。
可知，為規(guī)避私有化帶來的政治風險，“按績效支付”特許已成為西方國家收費公路的發(fā)展趨勢。
公路PPP的理論基礎
特許（concession）
依據(jù)歐盟指令2004/17/的定義，特許為政府授予被特許者以工程或服務的單一開發(fā)權，其報酬源自工程或服務的開發(fā)權，或該開發(fā)權伴隨政府提供付款的契約。特許契約中的被特許者包括國有企業(yè)和私營公司。
檢視歐洲最初出現(xiàn)的公路特許契約，可以發(fā)現(xiàn)，公路收費系統(tǒng)在性質上與特許無關。特許公司依據(jù)公路租賃條款和承擔公路開發(fā)風險來獲取報酬。因此，在歐盟指令中，公路特許意指政府授予公路經(jīng)營公司以公路開發(fā)權，該開發(fā)權并不包含收費權，收費權并非特許的必要因素?？芍趥鹘y(tǒng)收費特許（toll cocession）模式下，公路經(jīng)營公司系代表政府收費，并將超過支付報酬的收費收入轉交政府，而非作為公司經(jīng)營所得。為保障公路的公益性，公路收費收入不得作為公司獲取額外報酬的來源。亦即，收取通行費并非經(jīng)營活動。
這與我國的特許做法相左。在我國，人們只把有收費收入的叫做特許，沒有收費收入的不叫特許。亦即，我國將收取通行費視為經(jīng)營活動，并把國外的特許稱為“特許經(jīng)營”，把公路經(jīng)營公司控制收費公路稱為“經(jīng)營性公路”。在世界各國對公路收費的理解中，惟有我國把公路收費視為“經(jīng)營活動”。在我國公路建設領域，公路特許權的核心內容為收費權，經(jīng)營性公路的全部通行費收入歸為公路經(jīng)營公司所有，為公路經(jīng)營公司的超額利潤創(chuàng)造條件。這正是我國經(jīng)營性公路喪失公益性的根源。
PPP與特許
1.PPP的內涵和外延
參照歐盟和經(jīng)合組織觀點，PPP涉及不同類型的契約和不同的交付模式，并沒有單一的定義。PPP可被概括為，在政府與私營企業(yè)之間的合作，是確保融資、建設、創(chuàng)新、管理和保養(yǎng)基礎設施（工程）或提供公共服務的全新治理模式。
PPP的關鍵特征是政府分享或轉移風險給私營企業(yè)參與者，這種分享或轉移通常是長期持續(xù)的。PPP的支付和融資方法也有千變萬化。支付者可以是政府或第三方，以及兩者組合。融資可以來自政府、私營企業(yè)部門，外部資助者（銀行或其他放款人）?；赑PP項目的性質，法律文件往往是復雜和多層次的。
PPP的結構類型包括制度化（institutional）PPP和契約化（contractual）PPP。“制度化PPP”可被理解為，公私雙方建立一個混合資本實體，來履行公共契約，或進行特許的聯(lián)合營運。而“契約化PPP”指，在不同的參與者間，基于單一的整體性契約聯(lián)結合作關系，涉及為私部門配置一個或多個任務，包括設計、融資、執(zhí)行、創(chuàng)新和開發(fā)工程或服務。
2.PPP與特許的關聯(lián)
一般人很難理清PPP與特許之間的關系，事實上，工程領域的特許（concession）模式先于PPP模式而存在，歐盟將之歸入契約化（contractual）PPP范疇。與最初被授予國有企業(yè)的特許相比，PPP排除了國有企業(yè)的參與，政府以特許為實施手段，授予私營企業(yè)以開發(fā)權的模式，被內化為PPP的一種類型。
在契約化PPP語境下，PPP有兩種組合：
一種最有名的模式是“特許模式”。其特征為私部門和最終利用者之間的直接聯(lián)系：私部門給利用者提供服務，在政府控制下，“替代”政府進行服務。另一個特征是，聯(lián)合承包商獲取報酬方法是向服務使用者征收費用，如果必要，由政府提供輔助性補貼。
另一種組合是，私部門被用來為政府執(zhí)行或管理基礎設施（例如學校、醫(yī)院、管教中心、交通設施等）。最主要的例子是PFI模式組合。在該模式下，私方的報酬不是源自向使用者征收工程或服務的費用，而是由政府定期支付。這些支付可能是固定的，但也可以按可變的方式計算，例如依據(jù)工程或相關服務的按績效（按績效支付），或工程的使用量（影子收費）。
這只是學者的大體分類，兩種組合并沒有明確界限。工程領域通行的做法，已將PFI模式下的一些類型歸入特許，如“按績效支付”特許。
3.公路PPP及其公益性保障
對政府官員來說，公路PPP可為其帶來政治利益。比如，可避免因在公路方面增稅而不受歡迎；也可以讓被收費人的不滿面向私部門，而非直接面對政府官員。這是官員推動PPP的主要動因。
但在公路PPP中，政府向私人融資沒有免費的錢。公路PPP面臨的難題是：如何說服公眾，政府與私人之間合作的條件是公平的，即在PPP下公共利益該如何保障的問題。
學界已有研究表明，公路PPP在滿足以下條件的情況下，對政府是有意義的：
第一，當有證據(jù)證明私人公司提供公路優(yōu)于政府時，公路建設采用PPP才是最佳的。政府部門往往缺乏經(jīng)濟考量，通過使用競爭性契約，私人部門提供公路建設，成本會更低。第二，公路的質量標準和服務規(guī)范，有很好的定義，對建設成敗有清晰的評估標準。第三，私人承包商能感受到持續(xù)競爭的壓力。就是說，必須有多個供應商有能力參與招投標，契約期限必須足夠短，可讓不能滿足績效的參與者被淘汰。
缺乏透明性是收費公路PPP的頑疾，公路經(jīng)營公司往往以建設和營運系商業(yè)秘密而拒絕公開相關信息。但為保障公路PPP下的公共利益，必須做到透明性和可課責性。當能根據(jù)交易結果，對做出PPP決策的政府官員實施課責時，采用PPP最佳。
有學者指出，為保障公路建設的公益性，在所有的道路PPP中，官員必須堅持六個基本原則：（1）對擁有交通規(guī)劃和管理決策權的官員，政府應實施有效監(jiān)督，防止其被私人俘獲；（2）政府必須回收未來收費收入的公允價值，不應打折售出；（3）未來情況有不確定性，且因時間延長導致交易失敗的可能性呈指數(shù)級增長，因此任何公路建設交易不能超過30年；（4）契約應該要求，以最先進的保養(yǎng)和安全標準，替代一般的國家最低標準；（5）為確保適當性，政府對公路PPP計劃的審核必須完全透明；（6）最終交易的條件必須通過立法機關批準，必須建立完全的可課責性機制，而不是僅僅依據(jù)談判批準交易。
私有化、PPP以及特許
1.公路私有化及其政治風險
私有化浪潮在上世紀80年代席卷智利、新西蘭和英國，乃至席卷全球。自1989年以來，至少300多項基礎設施被私有化——多數(shù)在拉丁美洲、東亞和經(jīng)合組織國家。中國香港也是公路私有化前驅，其5個海底隧道在特許期間的所有權都歸私人。
公路是一種可以收費的特殊基礎設施。在公路國有化的情況下，費用由政府機構收取，或由私人代政府收取并轉交政府。一旦將已有的公路租賃給私人公司收取特許費，或是私人實體融資建設新公路，以換取營運權，并可以憑借該路征收更高的費用，這種情況就可以被稱為收費公路私有化。
私人公司比公共實體更有效率，某種程度上，其組織形式更能抵抗不法的行政干預。政府所有權幾乎肯定會模糊國有公司資產和政府財政的界限。通常情況下，國有公司出現(xiàn)財務問題時，會獲得財政補貼，因而難以保證營運質量。
公路私有化可以防止政府發(fā)生短期的交通預算狀況惡化，但這對政府有嚴重的負面影響。首先，政府無法從未來的收費中回收完整的價值，政府所收到的提前支付的價值，通常低于未來公路收費收入的價值。其次，政府失去對交通政策的控制。再次，政府官員無法保證私有化契約是公平和有效的。這讓政府面臨風險。
2.公路私有化與公路PPP、特許之間的關系
將公路所有權交給國有企業(yè)所有是法國政府曾經(jīng)的創(chuàng)新做法。這在法律上誕生了一項新制度——收費特許契約。國外的相關做法是，將收費權與特許權相分離，即國有企業(yè)代表政府收費，所收費用超額部分轉交國家。
在私人參與公路建設時，國外政府向私人授予特許權，并不包含收費權。即使私人進行收費，也是代表政府收取，超額部分仍交給政府。這是公路PPP應有的核心特征。我國臺灣地區(qū)就采用這種模式，私人公司的利潤被固定為投資總額的8%，每年收取通行費，超額部分上交政府。
一旦私人獲取公路收費權，并將所有收入歸入私人所得且不設上限時，就產生公路私有化。這是當下各國政府意圖避免的一種情形。
中國經(jīng)營性收費公路
的建設模式必須轉化
政府收費和收費特許的公益性對比
依據(jù)《公路法》，我國的收費公路被分為政府還貸公路和經(jīng)營性公路。
政府還貸公路由政府下屬的公路管理機構直接向銀行貸款，同時向使用者收費償還貸款，通行費收入被列入財政資金，受公法規(guī)制，具有透明性和公開性。為使公路機構能貸到款項，收費權被虛擬為財產性權利，用于抵押。這是中國在公有制模式下對公路建設模式的創(chuàng)新。
政府還貸公路的使用者負擔非常小，公益性非常強，主要有以下三個原因：一是該項貸款由于涉及政府公益性項目，低息貸款使得資金使用成本非常低廉；二是公路機構收取的通行費屬財政資金，不用繳稅；三是政府還貸公路的管理人員系公路管理機構的工作人員，由政府財政負擔，不需要由使用者繳納的通行費負擔。政府還貸公路的唯一缺陷是，當收費不足以償還債務時，公共債務增加。
經(jīng)營性公路由政府向國有公路公司授予特許權，由其向銀行貸款，同時向使用者收費償還債務，并獲得盈利，屬收費特許模式。因國有公路公司的貸款不列入公共財政資金賬戶，因此其融資不會在政府財政資金中體現(xiàn)，不會直接增加公共債務。經(jīng)營性公路的使用者負擔非常重，我國的現(xiàn)狀是，經(jīng)營性公路基本喪失公益性，主要有以下原因：一是經(jīng)營性公路的貸款屬商業(yè)貸款，利息很高，使得資金使用成本非常高；二是經(jīng)營性公路的收費必須納稅；三是經(jīng)營性公路的人員工資、福利源自通行費收入，完全由使用者負擔；四是期滿后，經(jīng)公路翻修，政府往往再次授予其繼續(xù)收費特許。經(jīng)營性公路的唯一好處是，其融資不體現(xiàn)為政府公共債務。
根據(jù)某省的統(tǒng)計（見圖2、圖3），截至2013年12月31日，該省有收費公路7262公里，其中政府還貸公路3142公里，經(jīng)營性公路4120公里。該省收費公路債務余額為1533.9億元。其中，政府還貸公路384.1億元，經(jīng)營性公路1149.8億元。經(jīng)營性公路與政府還貸公路里程相近（1:1.32），但負債遠高于政府還貸公路（1:2.99）， 其融資成本是政府還貸公路的近三倍。
經(jīng)營性公路喪失公益性
中國公路建設繁榮的背后，是債臺高筑的政府和賺得盆滿缽滿的公路經(jīng)營公司。社會大眾并未享受其中紅利，使用者（納稅人）反而成為“債務人”?！?013年全國收費公路統(tǒng)計公報》統(tǒng)計顯示，我國收費公路債務余額為34308億元，其中，政府還貸公路19715億元，經(jīng)營性公路14593億元，平衡收支后，虧損661億。
我國經(jīng)營性公路由國有公路經(jīng)營公司管理，一旦經(jīng)營性公路無法償還貸款，仍需由政府用稅收承擔最終責任。因此，前述債務余額可全部視為政府債務。這些債務最終得由使用者（納稅人）承擔。
據(jù)《公報》統(tǒng)計，每收取10元的通行費，就有8.62元用于償還債務本息。其中，4.67元用于償還債務利息，3.95元用于償還債務本金。就是說，經(jīng)營性公路的利息高達單位通行費的46.7%，遠高于本金。
收費特許模式恰為銀行業(yè)創(chuàng)造了獲取暴利的行業(yè)基礎。由于收費公路具有天然壟斷性，相關路段往往沒有第二條通道可選,中國老百姓為在收費公路上通行，得付出高昂代價，而銀行卻坐收漁利。中國收費公路存在利息超過本金的情況，意味著其收費特許通過公路私有化培養(yǎng)了食利階層（銀行、收費公路企業(yè)、私營企業(yè)投資者、地方政府）。
地方政府參與利益分配是經(jīng)營性公路公益性喪失的主要成因。地方政府本應居中平衡使用者、被特許者和銀行之間的利益，但一些地方政府受利益驅動，不斷地把政府還貸公路轉化為經(jīng)營性公路，并延長收費期限。如山東高速受讓黃河大橋后延長收費期限19年。
世界上很少有國家能像中國這樣大規(guī)模采用BOT模式建造公路，并將收費公路用于經(jīng)營。這源自國內對BOT的認知與國外的BOT界定完全不同。
在公路所有權屬于國家這一點上，各國立場基本一致。少數(shù)國家存在例外的情形，如法國允許收費公路私有，德國則不存在私有公路，美國的少數(shù)州在公益性得到保障的前提下，允許私有。中國是社會主義國家，雖然《公路法》沒有直接規(guī)定，但公路的所有權屬于國家，是不容置疑的。
國外的BOT系指在被特許者擁有（Own）資產所有權的情況下，建造（Build）、營運（Operate）、交付（Transfer）基礎設施。而我國在公路項目中適用BOT時，回避了在該模式中，被特許者擁有（Own）公路所有權一事。地方政府與被特許者簽訂的特許權協(xié)議，都在回避公路資產的所有權問題，但公路經(jīng)營公司在財務處理方面，均把公路資產作為公司私產。有的公司甚至公開宣稱公路系企業(yè)資產。如山東高速就宣稱黃河大橋系公司資產，是否免費應由公司股東決定。
經(jīng)營性公路的國有屬性依靠公路經(jīng)營公司的股權（這些股權往往是地方政府持有）保障。而公路經(jīng)營公司享有收費權。我國對公路經(jīng)營公司的報酬不設上限，把所有通行費收入全部歸入公路經(jīng)營公司所得，不存在超額收入上交的問題。
筆者把國有公路經(jīng)營公司視收費公路為私產的行為稱之為“國有私有化”。我國公路項目采用的BOT模式，故意模糊了公路所有權界限。為保證公路的國有化，政府將特許權授予國有企業(yè)。這導致國有公路經(jīng)營公司事實上取得公路的所有權，我國公路BOT就建立在該基礎之上。
中國收費特許模式的急劇膨脹取決于兩個因素：一是政府信用。政府設立政府融資平臺，以政府信用為基礎進行融資。二是治理機制的變化。將公路建設職能從公路機構事業(yè)單位中分離，改制為有競爭機制的股份制公路管理經(jīng)營公司。
中國已將收費特許用到極致，產生眾多弊端。例如，20年后的今天，一些融資平臺形成的地方政府債務成為瓶頸，唯有廢止融資平臺，才能根本改變地方政府高負債的狀況。同時，由于沒有為公路經(jīng)營公司構建自治的法律框架，公路經(jīng)營公司仍為政府附庸，無法參與國際市場競爭。
《公路法》設置經(jīng)營性公路，其本來目的是允許地方政府將政府的公共債務轉化為國有企業(yè)債務，通過市場化融資模式運作，彌補政府公路建設資金的不足。但經(jīng)營性公路被“國有私有化”后，已偏離了設立經(jīng)營性公路的最初目的，成為地方政府、銀行、私人投資者和公路管理層逐利的工具。中國收費公路成功急劇擴張，就建立在這一基礎之上——各方都有通過改擴建收費到期公路來擴大收費公路期限和范圍的沖動。。
例如，2008年審計署的審計報告顯示，山東、北京等12個省(市)35條經(jīng)營性公路，獲取的通行費收入高出投資成本數(shù)倍甚至10倍以上，成為“高價公路”。其背后是公路使用者的超額負擔。高速公路的巨額債務和公路經(jīng)營公司暴利盈余，社會輿論已不斷對公路收費模式提出質疑，使我國政府面臨前所未有的壓力。因此，我國經(jīng)營性公路的建設模式必須轉化。
濱州黃河大橋因超期收費，引起爭議不斷。
我國公路PPP實現(xiàn)路徑
受公路所有權限制，中國公路PPP模式不得采用收費特許模式，只能適用“按績效支付”特許模式
1.符合公路的國有屬性和世界發(fā)展潮流
在PPP框架下，為保證公路所有權屬于國家，私人參與公路建設時能采用的建設模式只有BOT。即私人資本將公路建設完成后，公路所有權必須移交國家。這就決定了我國公路PPP唯一可選的方式是“按績效支付”特許模式，不能用收費特許模式。
如果政府授予私營企業(yè)公司收費特許，那就是實施公路私有化。從國外經(jīng)驗看，這是災難性的。政府不但面臨政治風險，還將對公路失去控制，一旦出現(xiàn)問題，不得不花高昂代價，贖回公路。例如，美國哥倫比亞收費公路是私有化下缺乏公共控制的典型，由于交通流量少于預期，原公路經(jīng)營者將公路以121萬美元賣給John Hancock金融服務公司。該公司買到公路后，立即關閉公路。最后，在民眾的政治壓力下，德克薩斯交通局不得不以2000萬美元把公路買回。
在PPP框架下，我國私營企業(yè)參與公路建設能選擇的模式只能是“按績效支付”特許。這也符合國際上公路建設模式更新的發(fā)展趨勢。因此，在PPP框架下，受我國公路所有權的限制，我國目前適用的收費特許已走到末路，取而代之的應是“按績效支付”為特征的建設模式。這也與我國的公路國有化模式相匹配，權責一致。
“按績效支付”模式的適用性非常強，既可用于無法收費或車流量小的公路，也可用于收費公路。在收費公路中，收費的主體是政府，政府可按照約定用收來的通行費，定期向公路經(jīng)營公司進行支付。政府也可以委托公路經(jīng)營公司替政府代為收費，所收費用上繳國庫。該模式既能滿足使用者繳費的公平原則，也能滿足《收費公路管理條例》界定的收費年限要求，實現(xiàn)到期免費或建成就免費的公路建設目標。
“按績效支付”建設模式下，政府和公路經(jīng)營公司，應擔負何種角色
1.重新認識特許概念的內涵
特許概念在我國已約定俗成，僅限于附著收費權的特許。國外的“按績效支付”特許，無法與我國傳統(tǒng)的特許內涵兼容。
在我國相關業(yè)界對特許經(jīng)營的現(xiàn)有共識和已有的特許經(jīng)營法律框架下，沒有“按績效支付”特許模式的生成空間。因此，“按績效支付”現(xiàn)階段很難融入我國特許經(jīng)營的理論和實務。筆者認為，不宜將之劃入特許經(jīng)營范疇，該怎么界定和歸類，有待進一步探討。
同時，國外的特許在內涵上以開發(fā)權為核心，收費權并非特許所包含的權利，只被視為報酬的來源。如果將之視為權利，還可質押貸款，是不可思議的。但我國特許經(jīng)營的傳統(tǒng)內涵是忽略開發(fā)權，把收費權作為一項經(jīng)營性權利，授予國有企業(yè)。公路經(jīng)營公司不但把收費權作為特許經(jīng)營權的一項主要內容，還能用于質押。從這個意義上講，需要強調，在公路PPP下，收費公路不得交由私營企業(yè)特許經(jīng)營，收費權不得由私營企業(yè)質押。
2.重新界定地方政府和公路經(jīng)營公司的角色
在傳統(tǒng)的收費特許模式下，我國地方政府與國有公路經(jīng)營公司是利益共同體。地方政府將國有公路經(jīng)營公司作為實施財政政策的工具。
而在“按績效支付”模式下，政府與公路經(jīng)營公司簽訂帶有激勵條款的契約。政府是公路經(jīng)營公司績效的考核者、監(jiān)管者。公路經(jīng)營公司是被考核的對象，其收益完全依賴于其績效完成程度。以“按績效支付”方式向私人支付的契約，要比私人收費特許的契約有更多優(yōu)點：政府對交通政策保留更大程度的控制，不必顧忌非競爭性條款；當因政策導致交通流量減少時，不會被企業(yè)起訴賠償追究政府責任。激勵條款可創(chuàng)設直接的經(jīng)濟激勵，使私人部門對道路進行良好的維護，保持道路的可用性。政府和私人雙方可以形成良好的合作伙伴關系。
在國有企業(yè)營運公路的背景下，地方政府通過融資平臺來為收費公路籌資，通常以融資平臺為核心，組建交通控股集團，其他國有公路經(jīng)營公司按照“一路一公司”模式設置，由交通控股集團統(tǒng)一管理。由此，融資平臺取得了原本屬于政府的部分公路建設行政職能，其身份與政府一定程度上產生重合。公路建設的具體事務，由交通控股集團承擔。這導致政府無法以VFM模式對交通控股集團及其所屬公司有效的實施考核，“按績效支付”模式無法構建。PPP機制下，可由民營企業(yè)承擔公路建設事務，政府與企業(yè)角色分明，政府能有效實施監(jiān)管。因此，在私部門參與下的“按績效支付”模式具有更強的適用性。這也需要從理論上予以明確。
“按績效支付”模式的實施路徑
1.PPP框架下“按績效支付”的權利義務配置及優(yōu)點
“按績效支付”模式，包括“純按績效”和“建設性按績效”兩種類型。“純按績效”要求全部或部分資產是開放的、功能完整的和無障礙的，可供公眾完全使用。“建設性按績效”除滿足“純按績效”要求外，全部或部分資產還必須滿足合同特別規(guī)定的績效、安全和質量標準。政府通常為公共所有權人提供更強的衡量和管理工具，確保比自己提供服務情況下更高質量的服務。
“按績效支付”模式中，各方的權利義務配置如下：（1）公路項目的設計、建造、融資營運、保養(yǎng)等風險由私人承擔；（2）通常適用項目的特征包括：沒有直接收入且績效或營運產出比較容易監(jiān)管，收入和需求難以預期或在營運期間會發(fā)生變化，服務質量比收入最大化更重要；（3）政府和私人的義務封頂且私人融資比政府融資成本更低；（4）政府承擔需求風險，協(xié)助私人降低融資成本和風險；（5）在被特許者為項目提供高效的建設、營運和保養(yǎng)的情況下，政府為其設置有效激勵手段。
“按績效支付”具有以下優(yōu)點：（1）政府獲得長期預算的確定性（在“按績效支付”下，政府不必一次性支付所有費用）；（2）政府僅在項目營運后開始支付，促使私人更快交付項目；（3）私人營運者將重點放在滿足特定服務標準上（以結果為準），而不是盡快取得收益，從而保證項目質量；（4）在使用者付費模式下，政府完全控制通行費收入；（5）保養(yǎng)及未來資本更新和替換完全到位，考慮全周期成本效益；（6）政府將定期支付的款項列入財政預算，并非公共債務，而是源于財政撥款；（7）對私人部門而言，現(xiàn)金流比收費特許和影子收費更穩(wěn)定。
2.以VFM構建績效考核機制
為獲得項目效益、便于對私人的考核，“物有所值Value of Money（VFM）”分析是英國、加拿大、美國等國采用的主要手段。
VFM判斷項目是否適用PPP的方法是，分析PPP下較高的私人融資成本是否可被政府建設、營運的成本風險以及全部有效收益抵消。對政府融資和私人融資建立詳細的融資模式，對現(xiàn)金流的凈值進行比較，以幫助政府做出選擇。
VFM通常在項目采購前進行，通過設定一系列條件，檢測各種變量的敏感性。在不同采購階段，政府應考慮各種質量因素。例如：更快的交付方式、更高的服務質量、管理和監(jiān)管能力、可行的績效擔保和保證、債務容量和現(xiàn)金流的影響、獲得更長和更大的預算確定性。
3、“按績效支付”構建PPP及成功案例
“按績效支付”模式為私有公路經(jīng)營公司建立彈性的收入機制。如果公司在核算年度內達到契約設定的績效條件，那么政府支付基本報酬及激勵費用。如果公司未能滿足純績效或建設性績效要求，則政府按照期限、服務質量標準和事故等予以扣除對應的激勵費用。
考慮采用“按績效支付”模式時，應用競爭性招投標的方式，識別能提供最高價值或最低成本的私人公司。一般情況下，“按績效支付”采用最高價值法。例如，美國佛羅里達交通局在邁阿密港口隧道和接口改進工程中，對私人部門的選擇，就采用最高價值法。在招投標期間，佛羅里達交通局披露其對最大化績效支付的限制和固定特許期限。通過招投標評估后，邁阿密通路隧道公司（MAT）被確定為工程承包商。MAT在35年內承擔項目的設計、建設、融資、營運和維修責任。依據(jù)契約，MAT直接通過佛羅里達交通局基金獲取報酬，并以MAT建成高速公路并保證公眾對該路的可用性為條件，為此被特許者必須盡快建成公路。該報酬是預先確定的，被稱為“最大化績效支付”。MAT在滿足合同設定的質量條件下，成功營運、維修隧道，就有權獲得100%“最大化績效支付”。如果MAT不能100%保證公路的可用性，“最大化績效支付”將按照合同定義的制裁方法而減少。
4.以“按績效支付”模式逐步實現(xiàn)我國高速公路免費，最終終結收費公路模式
“按績效支付”模式使公路經(jīng)營公司的利潤在契約簽訂之初就被固定化、透明化，因其無法實現(xiàn)利潤最大化而受到追逐高額利潤資本的抵制，但其穩(wěn)健的現(xiàn)金流對私人資本又有很強的誘惑。對政府而言，由于控制住公路經(jīng)營公司的逐利欲望，其監(jiān)管治理就真正實現(xiàn)公益性。對于使用者而言，該模式可以實現(xiàn)公路免費，即使采用收費的“按績效支付”模式，因公路經(jīng)營公司的利潤公開、透明，其利益受到最大程度的保障。
該模式對我國實現(xiàn)公路免費通行有重大現(xiàn)實意義。我國現(xiàn)有的經(jīng)營性公路因其“暴利”受民眾詬病，如何限制“暴利”應是政府監(jiān)管部門的任務。特別是，在當前反腐的背景下，推行利潤透明化的“按績效支付模式”，應是恰逢其時，我國政府應抓住這個機會，終結公路收費時代，實現(xiàn)公路免費通行，真正恢復公路的公益性。
新建公路可直接適用“按績效支付”模式，直接實現(xiàn)免費通行或采用適當可控的收費模式。對已有的收費公路，也可以以免費為目的，按照“按績效支付”模式進行清理。
（1）對已有經(jīng)營性公路中“按績效支付”模式的實現(xiàn)路徑
這可以通過國有公路經(jīng)營公司的改制實現(xiàn)。即對現(xiàn)有的國有公路經(jīng)營公司控制的公路，以免費通行為目標分類進行清理，對仍無法免費的收費公路，通過組織改制，轉化為公路PPP，政府通過“按績效支付”模式實施監(jiān)管。
為盡快實現(xiàn)收費公路的免費通行，對現(xiàn)有國有公路經(jīng)營公司控制下的收費公路，應按照投資成本的回收與收費收入之間的比重進行分類處理，政府應考慮建設成本的回收和收費收入之間的平衡。
對已經(jīng)通過收費收回投資成本的經(jīng)營性公路，如果已有收費收入已經(jīng)高于投資成本一倍或數(shù)倍的，則應當考慮公共利益，而停止收費。對尚未收回投資成本的經(jīng)營性公路，則按照通行流量確定其投資成本回收期限，并采用固定收益的方式，明確其回報的金額。同時，政府應當收回收費權，但可以由公路經(jīng)營公司代收通行費并繳入政府財政，財政部門從收費收入中按月或季度支付固定回報。然后再采用“按績效支付”模式納入到PPP框架下實施治理，以此平衡利用人和公路經(jīng)營公司的權益，保障公共利益。
在按以上方式對已有收費公路進行分類清理后，顧及授予私人公司收費特許固有的風險，可考慮對其剩余控制的收費公路重新評估，按其評估的凈值作價，通過公開轉讓股權方式，將其改制為私人公司，進而再實現(xiàn)“按績效支付”模式。
?。?）政府還貸公路中“按績效支付”模式的實現(xiàn)路徑
在PPP治理模式下，政府應明確，不得將政府還貸公路轉化為由私人公司控制的經(jīng)營性公路，由公路經(jīng)營公司收費管理的政府還貸公路，仍交回政府自己負責。
對已到期的政府還貸公路，應當嚴格依法辦事，停止收費。對尚未收回投資的收費公路，可繼續(xù)采用統(tǒng)貸統(tǒng)還的方式，但應當明確，收費期限到期一條，終止收費一條。對政府還貸公路的管理，也可采用“按績效支付”模式，委托私營公路經(jīng)營公司代為收費并負責保養(yǎng)，同時按照其績效支付固定報酬?！?br />
[作者系東南大學交通政策與法制研究中心研究員、北京大成（南京）律師事務所PPP專業(yè)咨詢律師。]
